另外，不以一定形式记录、保存本来也不符合咨询的文义。

习近平总书记强调，各级党组织要在斗争一线考察识别干部，对表现突出的干部要大力褒奖、大胆使用，对不担当不作为、失职渎职的要严肃问责，对紧要关头当‘逃兵的要就地免职。四、加强完善公共卫生领域的法律法规建设 2020年2月5日，习近平总书记主持召开中央全面依法治国委员会第三次会议时指出，要完善疫情防控相关立法，加强配套制度建设，完善处罚程序，强化公共安全保障，构建系统完备、科学规范、运行有效的疫情防控法律体系。

在行为模式上，更加要注重法治方式，做到办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法、应对风险依法。在疫情防控期间，生产不符合保障人体健康的国家标准、行业标准的医用口罩、护目镜、防护服等医用器材，或者销售明知是不符合标准的医用器材，足以严重危害人体健康的，依照刑法第一百四十五条的规定，以生产、销售不符合标准的医用器材罪定罪处罚 第四，依法严惩哄抬物价犯罪不同用法的内涵基本一致，本文采社会强力用法。汪洋：《私法多元法源的观念、历史与中国实践—〈民法总则〉第10条的理论构造及司法适用》，《中外法学》2018年第1期。[4]参见薛军：《私法立宪主义论》，《法学研究》2008年第4期。

[德]伯阳：《德国公法学导论》，北京大学出版社2008年版，第88页。联邦最高法院则认为，银行职员没有违反告知义务，成年人都应晓得签字的风险。例如法律规定了分级响应的制度，但如何确定疫情级别，在什么时候调整级别，就需要理性、精确地裁量。

在本文看来，中央政府应该根据统一领导原则，重点履行五项职能：第一，建构标准。同时，分级领导的确切含义在传染病危机应对中如何具体解释？哪些职能应该属于中央政府或上级政府，哪些应该属于地方或下级政府，也存在进一步解释空间。这加剧了危机应对中统一性和分散性、一般性与个别性之间的矛盾。[27] 【德】阿斯曼：《秩序理论下的行政法体系体系建构》，林明锵译，北京大学出版社2012年版，第226页。

这是因为对于传染病疫情来说，没有抽象意义上的中央信息，疫情信息一定是散点出现，从而具有集成的特点，而集成也就意味着是边缘决定中央而不是相反。为了缓解中央与地方之间的信息不对称，有效监管地方应对危机的行为，尤其是督促地方按照标准化和合法性要求来行动，中央政府还必须具有独立干预和监督的职能，在行政法学上表现为它可以创造出一些独立行政空间，跳脱出层级行政规定的权力逐级流动规则和严格行政隶属关系。

尽管传染病防控经费该法规定属于地方政府责任，但具体收费的项目却是由中央政府来设定。例如《传染病防治法》第三十条规定疾病预防控制机构、医疗机构和采供血机构及其执行职务的人员发现本法规定的传染病疫情或者发现其他传染病暴发、流行以及突发原因不明的传染病时，应当遵循疫情报告属地管理原则，按照国务院规定的或者国务院卫生行政部门规定的内容、程序、方式和时限报告，《突发公共卫生事件与传染病疫情监测信息报告管理办法》第十九条规定接到突发公共卫生事件相关信息报告的卫生行政部门应当尽快组织有关专家进行现场调查、第二十三条规定各级卫生行政部门应当组织疾病预防控制机构等有关领域的专业人员，建立流行病学调查队伍，可见从文义解释来看，专家系统并没有独立的调查权、判断权和发表权，给实践中政府基于各种考虑过滤信息、错误判断、迟延发布等带来了可能。[2] A. Wildavsky: Searching for Safety: Social Theory and Social Policy, Routledge2018, p.7. [3] B. R. Lindsay Federal Emergency Management: A Brief Introduction Congressional Research Service2012, p.1. [4] 【德】阿斯曼：《秩序理论下的行政法体系体系建构》，林明锵译，北京大学出版社2012年版，第47页 [5]  陈爱娥：《国家角色变迁下的行政任务》，《月旦法学教室》第 3 期（2003）。[47] 翁岳生主编：《行政法》，中国法制出版社2002年版，第204页。

[35]在整个体系中，以政府及部门主导，形成中央与地方、上级与下级、政府与部门之间三种层级关系的教义学结构非常明确。地方当局在处理危机方面有多大的自主权是一个核心问题。[43]如何规定这类组织的权力、责任，正确处理它们与政府的关系是法教义学要关注的重点。建构功能体现组织形式教义学，聚焦组织形式的法律地位及相互关系，在我国重大传染病危机应对的法规范体系中，核心就是处理行政机关内部各种主体的地位及法律关系，尤其是中央政府与地方政府的关系，同时还要处理政府与法律创设的其他组织之间的关系，从而也就是一个结构问题。

概括来说，在法律上这类组织可以分为独立-权力型，独立-非权力型，非独立-权力型三种，其本质涉及到如何在危机应对中正确处理科学与政治、专业独立与权力控制之间的关系。从组织法上来考虑，有必要明确不同组织的权限，例如各种中间行政组织，社区、村民小组、保安公司、物业部门，各种企事业单位，是否能够独立行使强制权，如何明确其权力清单，恐怕还必须在法教义学上链接到《行政处罚法》、《行政强制法》、《治安管理处罚法》等作体系化思考，以避免管制碎片化和对公民权利的侵犯。

组织法规范需要保持一定的意义幅度，允许适用法律的人根据具体情况，斟酌现实约束条件对法律条文做出最佳解释。[76]专家系统在危机应对中具有特殊的话语权，类似于重大传染病防控，不借助社会中的专家系统，包括疾控、医疗、专业救援队伍等资源，政府根本无法开展相应工作。

政府是权力系统，但需要借助独立的专家系统在疫情监测预警、确诊救治、特效药疫苗开发等方面不可替代的作用。例如《突发公共卫生条例》第三十九条规定医疗卫生机构应当对因突发事件致病的人员提供医疗救护和现场救援。例如是否根据法定权力对外发布本行政区域的预警信息，是否请求其他地区或国家的资源支持以及具体的内容。例如，《突发公共事件应对法》第四十三条规定县级以上地方人民政府…宣布有关地区进入预警期，同时向上一级人民政府报告，必要时可以越级上报，《突发公共卫生事件与传染病疫情监测信息报告管理办法》第十九条规定获得突发公共卫生事件相关信息的责任报告单位和责任报告人…具备网络直报条件的要同时进行网络直报，直报的信息由指定的专业机构审核后进入国家数据库。危机应对的系统性还必须强化地方政府的在地协调与异地协作职能。这项权力定位于传染病爆发、流行时，它与预警权不同，预警只是对一种可能趋势的警告，而此条规范的是已经成为现实的突发公共事件，因此这个时候省以下地方政府不能再依据《突发公共卫生事件应对法》第四十三条规定的预警权来发布信息，只能依据《传染病防治法》第三十八条由国家卫生行政管理部门或授权的省级政府发布本行政区域的疫情。

[21]应对危机的组织架构要从纵向科层制走向更多的横向调控。但现代社会理论告诉我们，公共,, 危机应对在现代性条件下，必然会催生以横向平等尊重，又互相合作、协同与依赖的网格化, 结构。

预警属于风险交流，它对于遏制传染病爆发、流行具有最重要的意义，因此非常有必要仔细区分各级地方政府的具体职责。可见，我们要区分两种发布权：预警发布权和疫情宣布权，前者按照分级的统一管理可以由县以上人民政府在各自区域里发布，最大程度提醒民众注意防护，将潜在危机扼杀于萌芽中。

[40]在法教义学上值得进一步考虑的是指导的形式、效力，与其他地方组织形式的关系等等问题。[11] 可见，公共危机是对一个社会整体价值和秩序受到严重损害的描述，它不一定是突然发生;[12]公共危机往往造成对社会多个价值的破坏，是一种系统性、综合性的伤害，是社会问题的全面爆发。

[48]【日】盐野宏：《行政组织法》，杨建顺译，北京大学出版社2010年版，第3页。对于其发布的管制公告等文件，严格说属于行政法上的计划行政，是综合运用多部法律对相关问题在同一主题下做出的一揽子决定，也应该要接受合法性审查，其在存续期间的行为引发法律争议，应该以指挥部自身作为行政复议的被申请人、诉讼被告和行政赔偿的义务机关。[24]从最初出现疫情到疫情结束，存在着各种不确定因素，不同阶段之间也缺乏清晰转化的界限，尽管《传染病防治法》和《突发公共事件应对法》都建立起了预防与准备、监测预警、应对与处置、恢复重建等不同阶段教义学体系，但不同阶段究竟如何发挥各种组织的作用，妥善安排它们之间的关系，明确其相互权责，存在较大解释空间。由此，应对公共危机对于组织弹性的要求更高，需要更好协调不同层级、不同部门的组织，并动员更多社会力量。

这体现了立法者一个明确的意图：公共危机应该尽量控制在地方，地方则尽量将之控制在基层，从而在中央与地方、地方与基层之间进行合理的事务管辖划分，避免危机蔓延与高昂行政成本。[9] 【德】阿图尔.考夫曼：《类推与事物的本质，兼论类型理论》，吴从周译，学林文化事业出版社1999年版，第28页。

[28]二是管制功能，组织法规范影响具体行政活动的过程及决定。这里既包括地方政府不同组织形式之间的协调，也包括属地政府与在地建制的军队，地方政府与中央在地的机关、企业，政府与属地企业、社会组织的协调。

危机管理学研究者即提出：一方面，危机增强了在战略层面上强有力的领导和中央控制的必要性。只有构成全国蔓延的危机或超出省级政府能力的危机才能适用中央政府统一领导的规则。

[53]其次，通过体系解释我们发现，《突发公共事件应对法》与常规行政立法不同，它先规定地方政府应急职能（第七条），后规定中央政府职能（第八条），强化属地负责的规范意图非常明显。很多国家法律上的规定都与此有关，例如美国《州际应急管理互助协议》(EMAC)即规定公共危机逾越出一个州是启动州际应急管理互助的法定要件之一，也是根据《联邦灾害缓释与危机援助法令》（the Stafford Act）向联邦政府请求支持的条件。所谓结构化，也就是现代社会关系随着时间的推移而出现一种模式化的特性，通过将这种模式从具体情境中抽离出来加以稳定保障，就能实现远距离的治理（governance at distance）。二、组织形式教义学的基本框架 （一）传统层级行政模式 层级行政是经典的行政组织法结构，其背后法教义学原理在于行政一体性要求：第一，根据宪法和法律明确设定由专门人员组成的职位体系，形成权力和责任明确的效力层级。

[15]最后，公共危机的发生和加剧往往是内源性因素和外源性因素共同作用结果，可能从情境危机转向由于管理不当导致的制度危机，尤其是组织失败。需要注意的是，中央政府的决策在这里是一种内部程序，它不会必然对外发生直接法律效力，我们需要区分内部判断-决策权和下级政府据此决策行使的决定与宣布权。

然而，组织要素调配与安排本身也是国家和全社会调动力量，需要耗费时间。[7] Gundel，Towards a New Typology of Crises, Journal of contingencies and Crisis Management, Vol(13),2005. [8] 【德】阿图尔.考夫曼：《类推与事物的本质：兼论类型理论》，吴从周译，学林文化事业出版社1999年版。

全部治愈、有效隔离本身就高度依赖各种组织要素的充分调动与配合，例如充足的医疗人员，有效的试剂、特效药，隔离场所对应收尽收的保障等。第二，赋予地方各级政府确定和调整本行政区域应急响应级别的裁量权，但必须接受中央政府监督或取得同意。